Dernière mise à jour: 5 décembre 2022
La conclusion que vous lirez dans le rapport de la Commission européenne et du Conseil sur les progrès réalisés par la Roumanie dans le cadre du Mécanisme de Coopération et de Vérification (MCV) est que le pays remplit désormais les conditions de levée du mécanisme. Le règlement des derniers problèmes est en bonne voie, grâce aux échanges au plus haut niveau et aux garanties données par les autorités roumaines. « Nous sommes maintenant dans une situation où nous pouvons dire que les objectifs fixés par le Mécanisme de Coopération et Vérification sont atteints et que le travail qui reste à faire peut-être poursuivi au travers des instruments conventionnels, avec les rapports sur l’Etat de droit. (...) C’est un rapport positif, un rapport qui conclut que le MCV peut cesser et qu’à l’avenir le suivi peut avoir lieu dans le cadre du rapport sur l’Etat de droit », a déclaré le 22 novembre 2022 un fonctionnaire de la Commission européenne.
Ces déclarations, accompagnant l’annonce officielle de la Commission européenne concernant l’adoption du rapport d’évaluation sur les progrès réalisés par la Roumanie dans le domaine de la justice, marquent symboliquement la fin du chemin entamé en 2007, avec l’adhésion du pays à l’UE.
Qu'est-ce que le MCV et pourquoi a-t-il été nécessaire ?
Le Mécanisme de Coopération et de Vérification a été créé par la Commission européenne lors de l’adhésion de la Roumanie et de la Bulgarie à l’Union européenne, en 2007, en tant que mesure transitoire ayant pour vocation de suivre étroitement et aider les deux pays à remédier à certains problèmes encore non résolus lors de leur entrée dans l’UE en matière de réforme du système judiciaire, de lutte contre la corruption et, dans le cas de la Bulgarie, de lutte contre la criminalité organisée.
Le 13 décembre 2006, la Commission européenne a adopté une décision établissant les 4 objectifs de référence à atteindre par la Roumanie : (1) Garantir un processus judiciaire plus transparent et plus efficace, notamment en renforçant les capacités et la responsabilisation du Conseil Supérieur de la Magistrature. Évaluer et suivre l’impact des nouveaux codes de procédure civile et pénale. (2) Créer une agence pour l’intégrité, compétente en matière de vérification du patrimoine, d’incompatibilités et de conflits d’intérêts potentiels et la doter de la capacité d’infliger des sanctions. (3) Continuer de mener des enquêtes professionnelles et impartiales sur les allégations de corruption à haut niveau. (4) Prendre des mesures supplémentaires pour la prévention et la lutte contre la corruption, en particulier au sein des autorités locales.
Le premier rapport de la Commission européenne a été présenté le 27 juin 2007.
Depuis lors, chaque année, la Commission a évalué les progrès réalisés, rappelé les objectifs et formulé des recommandations sur les actions à mener par l’Etat roumain pour remplir les obligations découlant du statut de membre de l’UE et pour garantir l’application correcte de la législation, des politiques et des programmes européens.
En janvier 2017, à la suite d’une évaluation complète des progrès réalisés au cours des 10 années couvertes par le mécanisme, la Commission a publié un rapport baromètre dans lequel elle a formulé 12 recommandations1 qui, une fois mises en œuvre, suffiraient pour clôturer le processus du MCV, à la condition que ces recommandations soient intégrées dans la législation roumaine de manière irréversible et que de nouveaux éléments ne constituent pas clairement un retour en arrière.
Depuis cette date, la Commission a procédé à quatre évaluations des progrès réalisés par la Roumanie dans la mise en œuvre des recommandations.
Les rapports publiés entre 2017 et 2019 ont fait état d’un ralentissement du rythme des réformes et de l’apparition de nouveaux éléments remettant en cause le caractère irréversible des progrès accomplis auparavant. Les 12 recommandations du rapport de 2017 ne suffisant dès lors plus, 8 recommandations supplémentaires2 ont été formulées en 2018.
Le rapport d’octobre 2019 concluait que la Bulgarie avait rempli les recommandations dans le cadre du MCV et tous les objectifs de référence avaient été atteints de manière satisfaisante. Ainsi, le MCV a été levé pour la Bulgarie qui a fait depuis l’objet d’un suivi dans le cadre du cycle annuel sur l’Etat de droit et, plus précisément, dans le cadre du rapport annuel de la Commission sur l’Etat de droit.
Dans le cas de la Roumanie, le rapport publié en juin 2021, a constaté des progrès substantiels, de nombreuses recommandations étant en cours d’être accomplies, à condition que le rythme des progrès soit maintenu.
Après le MCV ... le mécanisme européen de protection de l'état de droit
Le rapport de 2022 constate les efforts déployés par la Roumanie pour mettre en œuvre les recommandations européennes, par le biais de nouvelles lois, politiques et instruments destinés à renforcer le système judiciaire et la lutte contre la corruption. Il prévoit en outre que l’évaluation du système judiciaire se poursuivra, chaque année, comme dans le cas des autres États membres, par le biais du mécanisme européen de protection de l’État de droit (le mécanisme du « Rule of Law »).
Parmi les réformes importantes évoquées par la Commission dans ce dernier rapport figurent les trois lois relatives à la justice récemment promulguées par le Président de la Roumanie (la loi n° 303/2022 sur le statut des juges et procureurs, la loi n° 304/2022 sur l’organisation judiciaire et la loi n° 317/2022 sur l’organisation du Conseil supérieur de la magistrature), les progrès réalisés lors de la révision des codes pénaux, ainsi que le renforcement du cadre de travail sur l’intégrité.
Le rapport constate en outre l’engagement des autorités à prendre en compte l’avis de la Commission de Venise sur les lois concernant la justice et les autres mesures dont l’adoption sera nécessaire.
En ce qui concerne la lutte contre la corruption, le rapport fait état du bilan positif en 2021-2022 des enquêtes et sanctions contre la corruption à haut niveau. « Le Parlement a amélioré la procédure de levée de l’immunité politique et les institutions chargées de l’application des règles sur l’intégrité et les conflits d’intérêts, ainsi que de la gestion et du recouvrement des avoirs illicites, ont travaillé efficacement », indique le communiqué publié par Bruxelles.
Le mécanisme européen de protection de l’État de droit, établi sur la base de l’article 7 du Traité sur l’UE, prévoit un dialogue annuel auquel participent la Commission, le Conseil et le Parlement européens, ainsi que les États membres, les parlements nationaux, la société civile et d’autres parties prenantes dans le domaine de l’État de droit. Chaque année, ce dialogue donne lieu à un rapport sur l’État de droit qui sert de base aux discussions au sein de l’union et vise à identifier les défis et les solutions pour maintenir et protéger l’État de droit dans chacun des pays membres.
Le rapport porte sur 4 piliers : le système de justice, le cadre de lutte contre la corruption, le pluralisme des médias et les autres pouvoirs et contre-pouvoirs institutionnels.
En vertu d’un Règlement européen entré en vigueur en 2021, le Conseil peut adopter, sur proposition de la Commission européenne, des mesures conservatoires telles que la suspension des paiements de la part de l'UE ou la suspension de l'approbation d'un ou plusieurs programmes financés par le budget européen3. Ce mécanisme de conditionnalité permet ainsi à l’UE de suspendre le versement de ses fonds à un pays où sont constatées des violations de l'État de droit susceptibles de porter atteinte aux intérêts financiers de l'UE.
Toute décision de suspendre ou de réduire le versement des fonds de l'UE doit être soutenue par au moins 15 des 27 États membres.
Après la levée du MCV, c’est donc par le biais du rapport annuel sur la protection de l'État de droit que la Commission surveillera la mise en œuvre des réformes convenues avec l'État roumain, notamment : le nouveau régime faisant suite à la suppression de la Section d'enquête sur les infractions dans le système judiciaire, le fonctionnement de l'inspection judiciaire, les ressources humaines dans le système judiciaire, l'exécution des décisions de justice par l'administration publique, l'impact de la prochaine révision du droit pénal sur l'efficacité de la lutte contre la corruption, ainsi que l'évolution du cadre d'intégrité et son application, y compris par le Parlement.
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La décision de levée officielle du MCV est porteuse d’une importante symbolique pour l’accomplissement d'un autre objectif de la Roumanie, à savoir l'adhésion à l'espace Schengen.
Même si la Commission européenne a toujours soutenu qu'il n'y avait pas de lien direct entre l'élargissement de l'espace Schengen et le MCV, le soutien manifesté par l'exécutif européen peut faire pencher la balance en faveur de la Roumanie et amener les États membres réunis au sein du Conseil à prendre très prochainement une décision favorable à l'accueil de la Roumanie dans l'espace Schengen.
Enfin, il faut souligner l’impact non-négligeable que la levée du MCV aura sur l'image de la Roumanie, notamment sur la manière dont elle est perçue par ses partenaires et par les investisseurs. Au moins de manière symbolique, la Roumanie pourra se débarrasser de l'appellation de « pays de second rang dans l'UE » et de pays corrompu doté d'un système judiciaire dysfonctionnel et obsolète.
NOTES
1. (1) Mettre en place un système de nomination des hauts procureurs solide et indépendant (2) Élaborer un Code de conduite pour les parlementaires avec des dispositions claires sur le respect mutuel entre les institutions (3) Achever la réforme du code pénal et du code de procédure pénale (4) Améliorer la transparence et la prévisibilité du processus législatif (5) Élaborer et mettre en œuvre un plan d'action pour traiter la question de l'exécution des décisions de justice et de l'application par l'administration publique de la jurisprudence des cours et tribunaux, comprenant notamment un mécanisme fournissant des statistiques fiables pour permettre le suivi de ces questions à l’avenir. Élaborer un système de suivi interne associant le CSM et la Cour des comptes pour assurer la bonne mise en œuvre du plan d'action (6) Confier aux autorités stratégiques du système judiciaire, à savoir le Ministre de la Justice, le CSM, la Haute Cour de justice et de cassation et le Procureur général, la responsabilité de garantir la mise en œuvre du plan d'action (7) Faire élaborer par le CSM un programme collectif destiné à promouvoir la transparence et la responsabilité (8) Assurer la mise en œuvre du système PREVENT qui prévoit l’établissement de rapports sur les contrôles ex ante dans les procédures de passation de marchés publics et sur les mesures prises à la suite des contrôles, y compris les contrôles ex post, ainsi que de rapports sur les cas de conflits d'intérêts mis au jour (9) Accroître la transparence du processus décisionnel du Parlement en ce qui concerne le suivi des décisions définitives et irrévocables prises contre ses membres en cas d’incompatibilités, de conflits d'intérêts et d’enrichissement injustifié, (10) Adopter des critères objectifs pour la prise et la motivation des décisions de levée de l'immunité des parlementaires (11) Poursuivre la mise en œuvre de la stratégie nationale de lutte contre la corruption (12) Faire en sorte que l'Agence nationale de gestion des avoirs saisis soit pleinement et véritablement opérationnelle.
2. (1) Suspendre immédiatement la mise en œuvre des lois sur la justice et des ordonnances d’urgence qui les accompagnent. (2) Réviser les lois sur la justice en tenant compte des recommandations du MCV, de celles de la Commission de Venise et de celles du Groupe d'États contre la corruption (GRECO) du Conseil de l'Europe (3) Suspendre immédiatement les procédures de nomination et de révocation en cours des procureurs occupant des postes clés (4) Relancer le processus de nomination d'un procureur en chef de la DNA, doté d'une expérience avérée dans la poursuite des délits de corruption et donner à la DNA un mandat clair pour qu’elle continue de mener des enquêtes professionnelles (5) Nommer, au CSM, une équipe de direction intérimaire pour l'inspection judiciaire, et, dans les 3 mois, assurer la nomination par concours d’une nouvelle équipe de direction (6) Respecter les avis négatifs du CSM sur la nomination ou la révocation de procureurs jusqu'à l'entrée en vigueur d'un nouveau cadre législatif, conformément à la recommandation du 1er janvier 2017 (7) Geler l'entrée en vigueur des amendements apportés au code pénal et au code de procédure pénale (8) Relancer le processus de révision du code pénal et du code de procédure pénale en tenant compte du besoin de compatibilité au droit de l'UE, aux instruments anticorruption internationaux, aux recommandations du MCV et à l'avis de la Commission de Venise.
3. Le Parlement européen a adopté jeudi 24 novembre 2022, avec 416 voix pour, 124 voix contre et 33 abstentions, une résolution qui constate que les mesures négociées par la Hongrie avec l'exécutif européen dans le cadre du programme de relance ne sont pas suffisantes pour écarter le risque d'atteinte aux intérêts financiers de l'UE. Le 18 septembre 2022, la Commission a proposé de geler 7,5 milliards d'euros de fonds européens pour la Hongrie, en invoquant des problèmes de corruption, après avoir déclenché le mécanisme de conditionnalité de l'État de droit à l'encontre de la Hongrie en avril. Voir https://www.europarl.europa.eu/news/ro/press-room/20221118IPR55719/parliament-insists-that-the-eu-must-freeze-funding-to-hungary